《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發〔2010〕19號）發布之后，銀行貸款收緊。出于對政府信用擔保的信任，社會資金繼續通過城投債、信托產品、證券業和保險業金融機構等源源不斷流向城投公司。2012年，銀監會首次提出嚴控融資平臺貸款總量，并于2013年提出“問題控制、分類管理、區別對待、逐步化解”的基本原則。銀監會的監管一直是城投公司頭上的達摩克利斯之劍，也是激發城投思考轉型的最初動力。為了提高多元化融資能力，降低對政府信用與政策的依賴性，部分城投公司開始正式布局區域性金融控股集團，通過打造綜合性的金融平臺，整合各種金融工具和金融資源，增加利潤增長點，提高抗風險能力，助力企業可持續發展。

1、大型城投公司金控平臺初見雛形

大型城投公司主要采取參股控股的方式布局覆蓋金融行業的金控平臺。城投公司在金融板塊多點突破，包括信托公司、投資公司、商業銀行、保險公司、證券公司、保理公司等。在國企改革的大背景下，城投公司做大做強主業的同時大力實施多元化經營戰略，形成了“一主多元、多元反哺”的良性循環，推動了產融結合的深層次發展。

以中原高速（河南省城投公司）為例看金融板塊布局

投資板塊

依托秉原拓展投資業務。秉原投資公司專注于地產基金、現代農業、節能環保、文化傳媒等多個投資領域，業務橫跨基金管理、個人金融、資產管理、直接投資等。

銀行板塊

中原銀行已正式營業，獲得貸款等服務功能。截至2016年6月末，中原銀行全行資產總額3864億元，負債總額3532億元，共有400多家網點。立足現有13城商行業務特色，積極構建投資銀行、基金、金融租賃、資產管理業務。

信托板塊

中原信托業績亮眼。截至2016年末，累計管理信托財產4919億元，按時足額交付到期信托財產3589億元，累計向客戶分配信托收益485億元，保持自主開發類信托理財產品到期本金兌付和預期收益實現率100%的優良記錄。  

保險板塊

中原農業保險股份有限公司是經保監會批準成立的河南省第一家保險法人機構，于2015年5月正式開業，以政策性農業保險為基本，以資金運用為輔助，并與中原股權交易中心在客戶推薦、保險產品設計和渠道推廣方面展開合作。

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2、中小城投金融板塊布局加速

中小城投公司在管理體制、股權結構、資產負債、業務領域、經營績效等方面與大型城投公司存在較大差異，面臨資金籌措困境和監管的壓力。他們大多選擇與主營業務能夠形成協同效應的2-3種組織形式為突破口。

以匯豐投資有限公司為例，這是江西省萍鄉市經濟開發區唯一的城投平臺，主要負責經濟開發區的土地一級開發和基建工程代建。由于被列入銀監會名單，匯豐投資有限公司的銀行貸款、公司債發行均受到限制。但從2013年開始，公司啟動金融參股布局，以8億元參股南昌銀行（現江西銀行），成為其第四大股東并合作成立了江西金融租賃有限公司。另外，公司以5000萬參股中證機構間報價系統股份有限公司，獲得0.66%股份，發揮后者為各類私募產品提供報價、發行、轉讓、登記、結算服務等功能，為公司及經開區企業對接資本市場搭建更加通暢的平臺。

3、轉型金控平臺的優勢

（1）有利于企業的流動性管理

各城投公司在管理體制、股權結構、資產負債、業務領域、經營業績等方面存在較大差異，部分城投公司短期債務占比較高，且對外融資能力弱，難以通過銀行獲取充足資金，面臨較大的流動性風險。通過金融控股布局，能夠促進城投公司融資方式多元化，存量資產得以重新組合，增量資產得到優化配置，企業財務狀況有望改善，市場話語權得到提高。

首先，布局金融板塊能夠減少城投公司對銀行貸款和政府信用的依賴。國發〔2010〕19號文發布之后，銀行貸款收緊。2013年非標受限。國發〔2014〕43號文發布之后，城投信用從政府信用中剝離，城投公司融資渠道受限，資金鏈斷裂。通過參股銀行、證券、信托、租賃、基金等，能夠保證城投公司具有多元化的融資渠道，能夠根據不同業務的融資需求選擇不同的融資方式，對接基礎設施建設需求，以滿足企業的資金流動性。

其次，降低融資成本和信息不確定性。城投公司通過參股銀行等金融機構，能夠促進產融之間相互了解，減少金融機構與企業之間的信息不對稱性。

最后，控股集團的各金融業務單元是相對獨立的法人，分別從事不同的業務，受不同監管機構監管，即股權與牌照相分離，這樣既能發揮綜合經營的優勢，又能在不同業務之間形成“防火墻”，產業資本與金融資本收益共享，有利于分散金融風險，增強主體的信用資質。

（2）通過金融控股業務為地區中小企業解決融資問題

地方中小企業融資難、融資貴很大程度上是由于雙方信息不對稱、第三方金融信息不足。城投公司通過打造貫通多個金融板塊的信息化綜合業務系統，形成以本地為主要著眼點、以各類中小企業融資需求的抓手的類金融控股業務圖譜，將自身業務定位在“為中小企業融資，失去實體經濟發展”上，鎖定解決當地中小企業融資難問題。不同于銀行等機構，地方類金融服務企業能從實際出發，熟悉本地市場、了解地主需求成為城投公司轉型金控的關鍵突破，從而服務當地實體經濟。

以渝富集團為例，作為重慶市政府的投融資平臺，渝富僅僅依靠自身滾動發展或者政府財力投入，難以滿足市國有企業改革發展的要求。借助金融市場的力量，渝富不僅可以快速擴大資產規模，而且可以不斷完善治理和運營機制，提高抗風險能力，反哺重慶市的實體經濟。公司已發展成為集土地收購開發、實體和金融產業投資、資產管理于一身的重要經營實體，涵蓋重慶市工業、科技、能源、金融和土地收購開發業務等。投資資金主要源于渝富集團收購的規模頗具升值潛力的土地、不良資產處置，以及擔保業務所帶來的較為穩定的業務收入、實體和金融產業優質股權投資所帶來的穩定的投資收益等。

在債務置換規模巨大、新增投資稀缺、城投公司剝離政府融資職能的大背景下，城投公司要么退出市場，要么加速轉型。對于具備經營性資產和持續造血能力的城投公司來說，金融資本的運營應是企業戰略規劃中必不可少的板塊之一。從實際情況來看，一方面，城投公司要將基礎設施建設、土地開發等傳統業務定為轉型的基礎；另一方面，城投公司應在承擔傳統業務的同時，依托政府渠道和自身的資源配置優勢，發展資本投資和運營功能，而這需要城投公司產業資本通過重組、兼并、收購等方式對金融領域進行滲透。通過產融結合建立金控平臺來促進公司的資本運作，是城投未來轉型的方向之一，但成功必須建立在產融互動協同、內部風險管理框架完善的基礎上。