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            政府購買服務和PPP模式的區別與聯系

            作者:鄭逸    文章來源:興業銀行福建分行盡職調查部    更新時間:2017/5/11

            政府購買服務、PPP(Public-PrivatePartnership,政府和社會資本合作)模式是政府動員社會力量提供公共服務的兩種主要方式。兩者都體現了:理順政府與市場關系,加快轉變政府職能,充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。兩者在財政支出責任及財政預算管理方面都體現了公共服務資金收支“陽光化、規范化”的發展方向。

             

            然而,這兩種模式之間存在著微妙的區別。從我們做業務的角度來說,最想了解的是如何尋找和落地這兩類業務,推動這兩類業務是我們的側重點。所以,本文開篇先闡述結論性意見:

             

            政府購買服務業務和PPP模式業務主要區別

            項目

            政府購買服務業務

            PPP模式業務

            流程

            相對簡單

            相對復雜,如必須有“物有所值評價”和“財政承受能力評估”

            還款來源

            直接鎖定財政

            分幾種情況:(1)純政府付費鎖定財政;(2)純使用者付費與財政關聯不大;(3)使用者付費+可行性缺口補助,財政負責可行性缺口補助

            原BT模式轉化

            原BT模式容易轉化為政府購買服務

            原BT模式很難甚至不能轉化為PPP模式

            參與主體

            原則上可以是各類型企業,尤其適合原融資平臺轉制而來的地方國企

            各類國企(央企、省屬國企、市屬國企等)、民企、外企、混合所有制企業等

            適用范圍

            特別適合土地一級開發、市政基礎設施建設(普通公路、橋梁、隧道等)、保障房(不含保障房配套的商品房)等具備顯著公益性的項目

            理論上適用范圍可涵蓋純公益性、準經營性、純經營性各類業務,但實操中純公益性業務預計將由政府購買服務業務占據主要地位

            幫助政府解決的問題

            緩解短期資金壓力,規范政府支出

            緩解資金壓力,規范政府支出;
            引入社會資本的市場化管理,提高公共服務的供給水平

            業務側重點

            時不我待,只爭朝夕:短期內能夠快速出成效,預計同業競爭將會非常激烈

            精耕細作,持之以恒:更符合國家長遠規劃,業務從跟蹤到落地時間花費較多,從長遠看更具備戰略意義

             

            政府購買服務業務——流程相對簡單,還款來源直接鎖定財政,可以將原BT類業務轉化為政府購買服務業務,特別適合原融資平臺企業轉型為承接主體的項目,特別適合土地一級開發、市政基礎設施建設(普通公路、橋梁、隧道等)、保障房(不含保障房配套的商品房)等具備顯著公益性的項目,主要幫助地方政府解決短期資金壓力問題,是短期內能夠快速出成效的業務。

             

            PPP模式業務——流程相對復雜,還款來源區分幾種情況,還款來源中僅僅由政府付費及補助的部分鎖定財政,不可以將原BT類業務轉化為PPP模式業務,理論上適用范圍可涵蓋純公益性、準經營性、純經營性各類業務,但實操中純公益性業務預計將由政府購買服務業務占據主要地位,不僅要解決公共服務短期資金壓力問題還要引入社會資本市場化的運營理念、經驗和能力,更符合國家長遠規劃,是原政府類融資業務轉型的必然方向,從長遠看更具備戰略意義。

             

            兩者存在微妙區別的來龍去脈詳述如下,主要根據時間軸闡述。

             

            一、國發【2014】43號文以前——地方政府融資主要依靠融資平臺公司及傳統BT模式

             

            (一)BT模式大行其道

             

            2008年之后2014年之前,受金融危機影響,全球及中國經濟增速下滑,中央政府推行積極的財政政策以刺激經濟增長。該經濟刺激計劃的投資由政府主導,但鑒于地方政府無法以市場主體身份參與投資,各地政府都充分利用所屬融資平臺公司進行投融資。2009年以來城市基礎設施等公共產品和服務的投融資職能主要由各地的融資平臺公司承擔,項目的運作方式以政府委托代建及BT模式為主。

             

            (二)BT模式存在的問題

             

            傳統BT模式在特定的歷史時期發揮了一定作用,但個別地方政府有“濫用”BT模式的趨勢,長遠來看BT模式無法持續。主要原因有:

             

            一是BT模式下地方政府信用與融資平臺公司企業信用不分,政府性債務不斷攀升。2013年12月30日,審計署公布了我國政府性債務的審計結果,截至2013年6月底,全國各級政府負有償還責任的債務超20萬億元,負有擔保責任的債務2.9萬億元,可能承擔一定救助責任的債務6.65萬億元。

             

            二是傳統財政體制僅按“收付實現制”編制收支情況,未按“權責發生制”披露負債情況,BT模式強化了本屆地方政府借款的沖動。傳統財政體制一般只按年度編制財政預決算,僅按“收付實現制”編制收支情況,未按“權責發生制”披露負債情況。所以當屆的地方政府有沖動通過BT模式融資刺激基礎設施建設拉動投資——政績體現在當屆政府,但還款可能主要是下屆政府的事。而地方政府換屆后,新一屆政府可能會出現兩種情況:一種是不堪重負,大量舊的債務使得財政捉襟見肘;一種是“新官不理舊賬”,BT模式承接方應收政府的相關款項一拖再拖。

             

            三是許多地方的土地財政難以為繼。許多地方原BT模式的還款來源極其依賴土地出讓收入。而2013年以來,房地產市場分化明顯,一線城市及二線核心城市房價穩中有升,三四線城市房價及成交量齊跌。特別是某些城市當年在“4萬億”階段“盲目建設”、“大干快上”,發動“造新城”運動,大量基礎設施項目還款高度依賴“新城”的土地出讓收入,而伴隨房地產市場分化加劇,“新城”變“空城”,預期的土地出讓收入落空。

             

            二、國發【2014】43號文誕生——中央政府大力推廣PPP模式

             

            (一)中央政府一系列重要文件發布

             

            黨的十八屆三中全會提出要建立規范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制,2014年《政府工作報告》也提出了加強地方政府性債務管理的相關要求。2014年6月30日中央政治局會議審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》,提出了規范地方政府性債務管理的總體要求。2014年8月31日全國人大常委會審議通過的《預算法》修正案增加了允許地方政府規范舉債的規定。

             

            2014年9月23日,國務院印發《關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發【2014】43號,即43號文),全面部署加強地方政府性債務管理。2014年9月26日,國務院印發《關于深化預算管理制度改革的決定》(國發【2014】45號,即45號文),全面部署深化預算管理制度改革。45號文中關于規范地方政府債務管理的內容呼應了43號文的精神。2014年10月23日,財政部根據43號文印發了《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別方法》。

             

            國家出臺的上述相關政策文件一脈相承,體現了在宏觀政策上國家重點加強了政府預算與債務管理,標志著新一輪財稅體制改革進入了實際操作階段。

             

            (二)43號文主要內容

             

            43號文就舉債主體、舉債方式、舉債規模、舉債程序等方面提出了具體要求:

             

            一是明確舉債主體。經國務院批準的省、自治區、直轄市政府可以適度舉債,市縣確需舉債的只能由省、自治區、直轄市政府代為舉借。政府債務只能通過政府及其部門舉借,不得通過企事業單位等舉借。剝離融資平臺公司政府融資職能。

             

            二是規范舉債方式。地方政府舉債采取政府債券方式。對沒有收益的公益性事業發展舉借的一般債務,發行一般債券融資,主要靠一般公共預算收入償還;對有一定收益的公益性事業發展舉借的專項債務,發行專項債券融資,以對應的政府性基金或專項收入償還。同時,積極推廣使用政府與社會資本合作模式(PPP模式),吸引社會資本參與公益性項目建設并獲得合理回報,既拓寬社會資本投資渠道,也減輕政府舉債壓力。

             

            三是嚴格舉債程序。地方政府在國務院批準的分地區限額內舉借債務,必須報本級人大或其常委會批準。

             

            43號文明確剝離融資平臺公司政府融資職能。

             

            對以前主要通過融資平臺公司融資建設的項目,規范后主要有三個渠道:

             

            一是對商業房地產開發等經營性項目,要與政府脫鉤,完全推向市場,債務轉化為一般企業債務;

             

            二是對供水供氣、垃圾處理等可以吸引社會資本參與的公益性項目,要積極推廣PPP模式,其債務由項目公司按照市場化原則舉借和償還,政府按照事先約定,承擔特許經營權給予、財政補貼、合理定價等責任,不承擔償債責任;

             

            三是對難以吸引社會資本參與、確實需要政府舉債的公益性項目,由政府發行債券融資。

             

            (三)此時PPP模式成為除發債以外唯一的政府類融資手段,同時中央暫未專門提及政府購買服務

             

            PPP模式實際上由來已久,早年其在國內的具體運作方式是特許經營類的BOT模式,如深圳沙角B電廠BOT項目以及泉州刺桐大橋BOT項目。PPP模式經過了2002年以前的探索階段和2003年-2008年的發展階段,但在2008年-2009年BT模式“大行其道”以后步入了調整階段。2013年之后,特別是2014年43號文發文以后,推廣PPP模式上升為國家意志,PPP模式進入快速發展期。

             

            (四)中央政府對PPP模式寄予厚望,希望一攬子解決資金問題和管理問題

             

            PPP模式不僅僅是單純的融資模式,中央政府希望,在吸引社會資本資金的同時,將社會資本市場化的運營理念、經驗和能力引入到公共產品及服務的供給中,“一舉兩得”。

             

            通過解決資金問題,將推動財政體制改革及政府投融資體制改革;通過解決管理問題,將推動建立現代化的國家治理機制?梢娡苿覲PP模式是中央政府立足當下、籌劃長遠而布置的戰略任務。

             

            三、關于PPP模式的一系列文件出臺——PPP適用范圍不斷擴大

             

            (一)PPP適用領域不斷擴大

             

            根據政府部門的發文來看,國內PPP的適用領域在不斷拓寬。

             

            政府部門發文的PPP適用領域

            發文部門

            文件名稱

            適用領域的特點

            適用領域大類

            適用領域明細分類

            財政部

            《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財金【2014】76號)

            適宜采用政府和社會資本合作模式的項目,具有價格調整機制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規模相對較大、需求長期穩定等特點。

            城市基礎設施及公共服務領域

            城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫療和養老服務設施等

            發改委

            《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》(發改投資【2014】2724號)

            PPP模式主要適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目。

            市政設施

            燃氣、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等

            交通設施

            公路、鐵路、機場、城市軌道交通等

            公共服務項目

            醫療、旅游、教育培訓、健康養老等

            其他項目

            水利、資源環境和生態保護等

            財政部

              發改委

              人民銀行

            《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》(2015年5月國務院辦公廳轉發)

            未對適用領域的特點進行限制性說明。

            公共服務領域

            能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等

             

            2014年9月,財政部發布的《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財金【2014】76號)指出,PPP模式的適用項目,應具有價格調整機制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規模相對較大、需求長期穩定等特點,各級財政部門應優先選擇收費定價機制透明、有穩定現金流的項目。

             

            2014年12月,發改委發布的《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》(發改投資【2014】2724號)指出,PPP模式主要適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目,各地的新建市政工程以及新型城鎮化試點項目,應優先考慮采用PPP模式建設。

             

            上述表述雖略有差異,但財政部及發改委2014年的發文都從“市場化程度”、“城市基礎設施建設及公共服務”兩方面對PPP的適用領域進行了界定。而2015年5月,財政部聯合發改委、人民銀行發布的《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》,已不再將PPP的適用領域局限在“市場化程度相對較高的城市基礎設施及公共服務”領域。PPP的適用領域已被明顯拓寬。

             

            (二)PPP適用主體不再排除原融資平臺公司

             

            財政部在2014年發布的《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財金〔2014〕113號)中曾明確:本指南所稱社會資本是指已建立現代企業制度的境內外企業法人,但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業?梢娯斦吭趶街信懦吮炯壵谫Y平臺公司作為社會資本。

             

            財政部、發改委、人民銀行2015年聯合發布的《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》中措辭如下:大力推動融資平臺公司與政府脫鉤,進行市場化改制,健全完善公司治理結構,對已經建立現代企業制度、實現市場化運營的,在其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下,可作為社會資本參與當地政府和社會資本合作項目,通過與政府簽訂合同方式,明確責權利關系。嚴禁融資平臺公司通過保底承諾等方式參與政府和社會資本合作項目,進行變相融資。

             

            可見,與政府脫鉤并進行市場化改制后的原融資平臺公司此時開始可以作為社會資本。

             

            雖然2015年新的發文放寬了對原融資平臺公司作為社會資本的限制,但各地財政部門仍對本級政府融資平臺公司作為社會資本非常謹慎。主要是考慮一旦原融資平臺公司作為社會資本,可能又會出現政企不分的情形,從而導致政府性債務規模繼續增大。

             

            四、關于政府購買服務的一系列文件出臺——政府購買服務應運而生

             

            (一)地方政府資金壓力“火燒眉毛”,而原BT模式需要轉化且原融資平臺公司需要轉型

             

            前文已述,中央政府希望在吸引社會資本資金的同時,將社會資本市場化的運營理念、經驗和能力引入到公共產品及服務的供給中,“一舉兩得”:通過解決資金問題,將推動財政體制改革及政府投融資體制改革;通過解決管理問題,將推動建立現代化的國家治理機制。

             

            但在地方政府實踐的過程中,PPP模式還難以很快見效。

             

            一方面,地方政府在“保增長”的壓力下,必須大量興建基礎設施建設,資金壓力“火燒眉毛”,通過省級政府統一發債的額度非常有限,而PPP模式要通過“物有所值”評價、“財政可承受”評估,然后對社會資本進行篩選,政府和社會資本進行協商簽訂協議,從項目發起到項目落地流程較長,而且地方政府經驗不足,許多社會資本對政府信用也有所顧忌,PPP模式“遠水解不了近渴”。

             

            另一方面,地方政府原來比較擅長簡單明快的由融資平臺公司進行代建的BT模式基建項目,但國家已明文規定不得新增BT模式項目,且地方政府原有融資平臺公司在企業信用與政府信用劃斷以后必須進行轉型,在PPP模式下本級融資平臺公司不便作為社會資本且不允許BT模式“冒充”PPP模式的情況下,在PPP模式之外,地方政府急需找到基建項目新的籌資方式,原融資平臺公司急需找到新的出路。

             

            (二)政府購買服務這一折衷的模式應運而生

             

            從時效上來看,全面推行PPP模式遇到了很大的困難。從目的上來看,地方政府現階段主要還是單純地關心基建等公共產品及服務的資金問題能否得到解決。

             

            而PPP模式下原融資平臺公司的積極性難以調動,原BT模式項目難以轉化。在面臨現實困難的情況下,中央政府實事求是地推出了政府購買服務。

             

            客觀地說,雖然政府購買服務較PPP模式不能夠統籌解決資金問題和管理問題,不能夠“畢其功于一役”,但是政府購買服務畢竟在財政支出責任及財政預算管理方面體現了公共服務資金收支“陽光化、規范化”的發展方向,所有政府購買服務相關的財政支出均納入財政預算管理。國家推廣政府采購服務不能簡單地理解為政策出現反復,更不是要架空PPP模式,而是要將政府采購服務作為PPP模式的有效補充。

             

            BT模式不宜轉化為PPP模式,主要考慮BT模式是建成某個基礎設施資產,建成(B)后即移交(T),并沒有由參與方進行經營(O),更多地僅僅是緩解地方政府短期資金壓力,并沒有實質上提高運營水平,F在將BT模式轉變為政府購買服務(當然,政府購買服務的范疇不局限于由BT模式轉型而來的項目),也還是沒有引入承接主體的運營能力。但是,轉化為政府購買服務后,政府承擔的財政支出義務不再模糊不清,而是必須納入財政預算,這是政府購買服務較BT模式的顯著進步。

             

            政府購買服務的購買主體是各級行政機關和具有行政管理職能的事業單位!百徺I主體應當根據購買內容的供求特點、市場發育程度等因素,按照方式靈活、程序簡便、公開透明、競爭有序、結果評價的原則組織實施政府購買服務!薄百徺I主體應當按照政府采購法的有關規定,采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商、單一來源采購等方式確定承接主體!

             

            在政府購買服務業務中,原融資平臺公司只要是通過合法合規的采購方式確定的,就可以成為承接主體。原先多采用BT模式建設的基礎設施項目及公共服務,往往具有標的金額大、建設時間長、利潤空間有限等等特點,一般的企業較難承接,而原融資平臺公司成為承接主體卻具備天然優勢。

             

            政府購買服務業務實際上給政府、原融資平臺公司、商業銀行都帶來了新的機會。對于政府而言,規范化的財政預算有效抑制了只顧眼前、不顧長遠的過度融資,也使得各屆政府在任職屆次內的建設與財政支出責任可以一一匹配,而且政府購買服務業務的支出期限可以合理確定,甚至平攤到10年-15年來支付,較原有BT模式一般在3-5年以內的融資期限顯著拉長;對于原融資平臺公司而言,規范化的采購方式幫助其實現市場化改制,而將政府采購服務的資金納入財政預算管理,也客觀上保障了政府付費的連續性,避免出現“新官不理舊賬”的狀況;對于商業銀行而言,規范化的操作模式保障了該類業務風險基本可控,一方面原融資平臺公司普遍具備一定建設實力、完工風險較小,另一方面政府采購服務的資金納入財政預算管理具備法律效力、還款保障較高。

             

            (三)政府購買服務特別適合保障房建設及土地一級開發等公益性顯著的項目

             

            國辦發〔2013〕96號《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》是“政府購買服務”最早的專門文件:“政府向社會力量購買服務的內容為適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔的公共服務,突出公共性和公益性。教育、就業、社保、醫療衛生、住房保障、文化體育及殘疾人服務等基本公共服務領域,要逐步加大政府向社會力量購買服務的力度。非基本公共服務領域,要更多更好地發揮社會力量的作用,凡適合社會力量承擔的,都可以通過委托、承包、采購等方式交給社會力量承擔!

             

            然而,考慮到國辦發〔2013〕96號發布于2013年9月26日,早于國發〔2014〕43號《關于加強地方政府性債務管理的意見》。此時還不能將政府購買服務理解為和PPP模式并行的另一種模式。

             

            國發〔2014〕43號提出“推廣使用政府與社會資本合作模式(PPP)”,財金〔2014〕113號《PPP操作指南》指出:政府付費是PPP的三種付費方式之一,是指政府直接付費購買公共產品和服務。在此之后,多數人把“政府購買服務”當成了PPP中的一種,而沒有注意到,財政部還于2014年12月15日發布了財綜[2014]96號《政府購買服務管理辦法》。該辦法對政府購買服務應該遵循的原則、購買主體和承接主體、購買內容、購買方式及程序、預算及財務管理、績效和監督管理均作出了規定,是可以自成體系的一個管理辦法。

             

            從財綜[2014]96號文開始,政府購買服務逐漸開始取得和PPP模式并行的地位。

             

            2015年6月25日,國發〔2015〕37號《關于做好城鎮棚戶區和城鄉危舊房改造工作的意見》中,第三部分“創新融資體制機制”里,第(一)項的題目是“推動政府購買棚改服務”,第(二)項的題目是“推廣政府與社會資本合作模式”------兩種提法并列出現。

             

            2016年2月2日,綜[2016]4號《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》明確指出“推動土地收儲政府采購工作”:

             

            “地方國土資源主管部門應當積極探索政府購買土地征收、收購、收回涉及的拆遷安置補償服務。土地儲備機構應當積極探索通過政府采購實施儲備土地的前期開發,包括與儲備宗地相關的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎設施建設。地方財政部門、國土資源主管部門應當會同轄區內土地儲備機構制定項目管理辦法,并向社會公布項目實施內容、承接主體或供應商條件、績效評價標準、最終結果、取得成效等相關信息,嚴禁層層轉包。項目承接主體或供應商應當嚴格履行合同義務,按合同約定數額獲取報酬,不得與土地使用權出讓收入掛鉤,也不得以項目所涉及的土地名義融資或者變相融資!

             

            雖然理論上PPP模式適用范圍可涵蓋純公益性、準經營性、純經營性各類業務。但是,在實操中,土地一級開發及棚戶區改造等業務主要就是項目建設,確實較少存在項目運營,并不容易納入PPP模式的框架。而采用政府購買服務推動此類項目,原融資平臺公司普遍具有較為豐富的建設經驗,原融資平臺公司一般不會追求暴利,地方政府對原融資平臺公司較為熟悉也較為放心。這樣,由原融資平臺公司作為項目承接主體順利成章,政府采購資金又能夠分攤到較長的年度平滑支付。在地方政府和原融資平臺公司取得“雙贏”局面的同時,商業銀行的還款來源也得到較好的保障——采購資金納入預算管理具備實際保障,遠勝于原BT模式下法理上無效的地方政府擔保。

             

            總結:

             

            綜上所述,兩類業務在財政支出責任及財政預算管理方面都體現了公共服務資金收支“陽光化、規范化”的發展方向。

             

            兩類業務應該平衡發展,但相對而言:在短期內,我們應該側重推動政府購買服務業務;從長遠來看,我們應該側重推動更具戰略意義的PPP模式業務。

             

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